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“十三五”時期，在“土十條”及《土壤污染防治法》兩大綱領性文件指引下，我國基本建立了土壤污染防治政策管理框架，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤修復行業也實現了從起步到飛速發展的跨越，成績斐然。然而行業目前仍然面臨自身發展動力不足、尚未實現規范化發展等問題。本文在“十三五”收官之際，從政府端、需求端、供給端三個角度對土壤修復行業政策市場現狀進行分析，并結合相關戰略任務安排，綜合研判“十四五”時期行業將進入高質量發展的關鍵期，非市場化與市場化政策工具將得到雙強化，業務需求將向多元化、精細化轉變，模式與技術突破將加快推動行業變革。
近些年來，我國城市的發展擴張、產業的升級轉型使土地資源變得尤為緊缺，用地污染問題也逐漸暴露。為實現污染地塊的安全利用，土壤修復行業應運而生。2016年5月《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的發布，拉開了土壤修復行業飛躍式發展的帷幕。自2019年1月1日起《土壤污染防治法》正式實施，標志著行業進入有法可依的階段。國家、地方相關文件出臺節奏隨之加快，政策法規體系正逐漸形成，為行業發展指明方向。然而，我國幅員遼闊，土壤污染問題復雜、多樣，污染隱蔽性極強，導致其治理迫切程度遠低于水、大氣、固廢污染。相比《水污染防治法》（1984年通過）、《大氣污染防治法》（1987年通過）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年通過），《土壤污染防治法》（2018年通過）滯后20～30年，土壤修復工作基礎薄弱，土壤修復行業也仍未成熟，實現高質量發展仍需各相關方共同努力在制度建設、模式探索、市場培育、技術研發等方面破局。
政府端：“十三五”基本形成五大工作機制
“土十條”與《土壤污染防治法》兩項頂層綱領性文件為我國土壤污染防治工作確定了“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”[1-2]的大方向，同時也基本建立了五大重要工作機制。
部署土壤污染詳查及土壤監測網建設
土壤污染底數不清是過去嚴重制約我國土壤污染防治工作開展及市場發展的主要因素之一，黨中央、國務院高度重視相關工作，在2014年首次全國土壤污染狀況調查（簡稱“土壤調查”）的基礎上，部署安排全國土壤污染狀況詳查（簡稱“土壤詳查”）以及土壤環境監測網（簡稱“監測網”）工作。“十三五”期間，生態環境部、自然資源部、農業農村部三部委聯合開展了首次全國土壤詳查，其中農用地詳查布設點位達55.8萬個，超過首次土壤調查10倍左右；重點行業企業用地調查方面涉及超過11.7萬家在產企業和遺留工業地塊，確定1.3萬家為重點調查對象[3]。監測網方面，三部委已建成8萬余個監測點位，已基本實現全國區縣和土壤類型全覆蓋。
實施農用地源頭管控與分類管理
農用地土壤污染防治以保障農產品安全為主要目標，以耕地為主要對象，核心工作主要包括源頭防控與分類管理兩部分。
源頭管控包括三個方向，一是農業面源污染防治，如化肥、農藥減量增效，農膜回收利用，秸稈資源化，畜禽糞污資源化，病死畜禽無害化等；二是涉鎘等重金屬重點企業排查整治；三是非正規垃圾填埋場整治等。
分類管理方面，各地基于農用地詳查結果以及相關標準規范，相應地開展耕地土壤環境質量類別劃分工作，綜合考慮利用方式、地形地貌、污染程度、集中連片程度等因素，結合實際情況與相關技術規范，以鄉鎮為單元，將耕地劃分為優先保護類、安全利用類、嚴格管控類三大類[4]。分類施策，整縣推進。其中優先保護類需嚴格保護，確保面積不減少、質量不下降；安全利用類主要采取農藝調控措施，在此基礎上輔以治理修復類措施；嚴格管控類則主要采取劃定禁止生產區域、調整種植結構、退耕等措施，威脅地下水、飲用水水源安全的，還需采取風險管控措施。
實施建設用地重點監管與準入管理
建設用地土壤污染防治以工礦用地等為主要對象，除嚴格防范新增污染外，與農用地不同的是，對被污染的建設用地需實施準入管理，即將建設用地土壤環境管理要求納入城市規劃和供地管理，土地開發利用必須符合土壤環境質量要求。此兩項工作分別對應兩個名錄—土壤污染重點監管單位名錄、建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。
土壤污染重點監管單位名錄由設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門制定并適時更新。與其他企事業單位相比，重點監管單位需建立土壤污染隱患排查制度、制訂實施自行監測方案、在拆除設施或建筑物時制訂土壤污染防治工作方案，以及在用途變更或者在其土地使用權收回、轉讓前開展土壤污染狀況調查等，是新建與在產企業土壤污染防治的重點對象。目前，31個省（區、市）以及新疆生產建設兵團均公布了土壤污染重點監管單位名錄[5]，共計超過1萬家，其中浙江、河南、四川、河北、山東等地重點監管單位數量超過800家。
建設用地土壤污染風險管控和修復名錄則由省級人民政府生態環境主管部門會同自然資源等主管部門制定，并根據風險管控、修復情況適時更新。列入名錄的地塊需采取相應的風險管控、修復措施，未達目標前禁止開工建設任何與風險管控、修復無關的項目。截至2020年12月底，除西藏外，30個省（區、市）均公示了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，共計688個地塊，超5800萬米2（見表1）。從數量上看，浙江（91個）、重慶（79個）、江蘇（61個）地塊最多。從面積上看，除北京、山西、陜西未公布其最新地塊面積外，重慶（690.85萬米2）、遼寧（610.56萬米2）、貴州（552.68萬米2）地塊面積最大。從污染類型來看，14個省份公布了主要污染物信息，共計278個地塊、2771.02萬米2，其中無機類地塊數量最多，共138個（934.37萬米2）；復合型污染面積最大，為1357.05萬米2（共85個）。從污染介質來看，除土壤污染外，天津、浙江、重慶、寧夏公示了涉地下水污染的地塊，天津的42個地塊中有26個涉及地下水，浙江的91個地塊中有30個涉及地下水，重慶的79個地塊中有1個涉及地下水，寧夏僅1個地塊且涉地下水；天津、福建還公示了部分地塊的惡臭問題。此外，12個省份對治理措施進行了公示，其中超70%的地塊數量采取治理修復措施，11個地塊采取治理修復＋風險管控的綜合措施。更新頻率方面，自《土壤污染防治法》實施以來，30個省份中有20個更新過名錄，其中浙江、北京、廣西等地名錄更新頻率較高，特別是浙江幾乎每兩周更新一次，或與其土地再開發利用需求高有關；約80%的地區更新地塊數量整體呈上漲趨勢，約60%的地區更新地塊面積整體呈上漲趨勢，主要與土壤詳查工作正在推進且近兩年企業搬遷改造產生較多新增工業污染場地等原因有關。
建立土壤污染防治基金制度體系
除摸清污染底數、建立管理機制外，解決資金問題也是我國土壤污染防治的重點工作，作為其核心機制之一的土壤污染防治基金制度由中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金（以下簡稱“省級基金”）組成，主要用于支持農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控和修復以及政府規定的其他事項。立足通過財政手段以多種渠道、多種方式吸引更多社會資本進入土壤修復領域，解決土壤污染防治資金籌集問題。
為推動落實“土十條”相關任務，2016年中央財政整合重金屬污染防治等專項資金，設立土壤污染防治專項資金，“十三五”時期累計計劃安排357.89億元，實際執行281.24億元，為各地特別是中西部部分資金配套能力較弱的地區提供了強力支撐。2019年7月，財政部對重點支持范圍進行調整，實現了土壤污染防治工作流程的全覆蓋，進一步優化了土壤污染防治專項資金使用效益。
在省級基金方面，根據《土壤污染防治法》要求，財政部等六部委于2020年2月印發《土壤污染防治基金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），鼓勵土壤污染防治任務重、具備條件的省份設立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機制，并將通過土壤污染防治專項資金對《管理辦法》出臺后一年內建立基金的省份予以適當支持。截至2020年年底，吉林、湖南、江蘇等陸續設立土壤污染防治基金。據悉，吉林省基金初步規模為13億元，2020年額度為3000萬元；湖南省基金總規模為12億元，首期規模為3億元；江蘇省基金總規模為20億元，由省人民政府投資基金認繳出資6億元。
此外，為加大資金支持力度，在財政方面，農業農村部、生態環境部也正在加快建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，鼓勵各地統籌涉農相關資金，將受污染耕地安全利用等納入種植結構調整等任務；在基金方面，2020年7月由財政部牽頭成立的國家綠色發展基金（首期總規模885億元，其中財政部出資100億元）也將為土壤修復提供強力支持。
鼓勵“土壤修復＋”模式探索
為解決資金問題，除基金制度體系、責任險試點、生態環境損害賠償等實踐外，近期國家也逐漸加大對“土壤修復＋”模式探索的支持力度，希望通過將土壤修復與其他業務相結合的方式，推動實現生態環境資源化、產業經濟綠色化，進一步擴大社會資本參與土壤修復業務的積極性。主要包括兩個方向：一是與土地利用相結合，貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，通過賦予土地使用權等激勵政策以解決土壤修復缺乏資金來源渠道、投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等問題，同時提高再開發利用效率，如對工業污染地塊的“環境修復＋開發建設”模式、礦山的土地綜合修復利用模式以及近期生態環境部、發展改革委與國家開發銀行推動的生態環境導向的開發模式（以下簡稱“EOD模式”）試點等。二是與資源化利用相結合，如污染土壤資源化、修復植物資源化等，目前生態環境部等正在探索制定有關標準規范，以提升土壤修復的盈利性。但目前“土壤修復＋”仍然處于試點示范探索階段，尚未真正成熟。
需求端：政策驅動需求釋放特征顯著
分階段、分情況、分地區按需釋放
據2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤調查點位超標率達到16.1%，其中耕地點位超標率達19.4%；典型地塊及其周邊土壤污染狀況中，重污染企業用地點位超標率最高，達36.3%，工業廢棄地超標率次之，達34.9%，采礦區超標率排第三，達33.4%。若據此進行估算，我國僅存量污染土壤修復市場需求便達萬億級。
雖然我國土壤污染修復市場需求巨大，但根據我國“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控”的土壤污染防治思路，并不鼓勵依靠巨大資金投入全部修復，而是從保障農產品安全以及人居環境安全出發，結合實際精準施策。據此判斷，即便在摸清土壤底數后，需求也仍是以一種較理性甚至保守的節奏分階段、分情況、分地區地釋放，而萬億級市場更像是一個美好的暢想。
對需求端而言，開展土壤污染防治工作主要有兩大動力—土地利用價值以及土壤污染防治監管考核壓力。對于土地利用價值高的地塊（以建設用地為主），修復積極性較高；而對于土地利用價值較低的地塊（特別是農用地等），法治監管與責任落實則是推動修復的主要動力之一。我國“十三五”首次將土壤環境質量納入指標考核體系并定為約束性指標—到2020年受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。對于農用地，還要求到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬畝（合66.7萬公頃）。加之部署首次全國土壤詳查及全國土壤監測網建設、先行區以及試點示范等工作，顯著地帶動了市場發展。
其中，在土壤詳查、監測方面，農用地詳查調動了約3.5萬人參與，建設用地重點行業企業動員了超過500家第三方調查單位參與，假設單位點位投資額為1萬元，概算總需求超60億元。耕地治理修復任務若按3000元/畝（合45000元/公頃）的單價估算，修復資金需求達約300億元。在建設用地污染風險管控和修復名錄方面，若按750元/米2的單價概算，投資需求超450億元（含退出地塊），其中，因目前名錄中約30%的地塊尚未開展修復，預計仍有超130億元需求待釋放。同時，在產企業監測與修復工作也進入起步發展階段。此外，歷史遺留與在建/生產礦山修復工作亦在同步開展，根據自然資源部的統計數據，截至2018年全國累計完成治理恢復土地面積超98萬公頃。
除土壤污染防治任務等帶來的項目的直接釋放外，近期的全域土地綜合整治、地下水污染防治工作推進、2020年《固體廢物污染環境防治法》的修訂實施、“清廢”行動、危化品生產企業搬遷改造、化工園區環境整治提升與產業轉移，以及重點區域生態修復等亦間接地加速了局部地區和領域土壤修復需求的釋放。
行業累計公示合同額增長迅速
從實際情況看，若以2007年北京原化工三廠項目作為土壤修復市場發展的起點，截至2020年年底，根據中國土壤環境修復產業技術創新戰略聯盟、中國環保產業協會等統計，行業公示合同額累計超850億元（見圖1）。“十三五”期間，在“土十條”等政策拉動下市場增速顯著，公示合同額占總約88%，年均復合增長率超65%，與上述根據任務概算的規模對比發現，政策驅動特征顯著。從業務對象看，工業污染場地項目金額約占半數，農用地、礦山次之。從業務類型看，修復工程類項目金額占70%～80%；調查、評估等咨詢服務類項目近年來在土壤詳查監測等任務帶動下呈上升趨勢，2019年占比達20%左右。從分布地區看，東部發達地區率先開展工作，直至2019年全國31個省（區、市）均開展了招標，主要得益于《土壤污染防治法》的實施以及土壤詳查等工作的推進。從出資方看，政府出資占比約80%，其中由地方土儲部門、鎮政府出資的項目金額約占25%，該類項目以“受益者付費”模式為主，污染責任人出資占比不足15%，且以工業污染場地居多。《土壤污染防治法》及多項市場化政策工具實踐推動社會資本積極參與土壤修復市場，但發展空間仍然巨大。
供給端：經歷“野蠻生長”期，需由量變向質變發展
從業企業數量迅速擴張，市場呈低集中寡占型
在“土十條”拉動下，近5年企業迅速入場，截至2020年12月底，天眼查顯示，經營范圍含土壤修復的企業有21422家，近1年內成立的有3456家，約占16%，近5年內成立的有17091家，約占80%，此外還不乏跨界轉型的老牌企業。行業新進入者中，尤以大型央企及省級環保集團等國資企業最為矚目，且隨著土壤環境要求趨嚴，地方城建集團亦加快布局。但總體來說，目前行業仍以中小企業為主，“十三五”期間發生的主要并購案僅10余例，且多為技術并購或外來者進入型并購，行業內部整合的較少，市場屬低集中寡占型，尚未進入整合期。
技術研發實現突飛猛進，技術轉化率仍然較低
我國土壤修復技術研究自“十五”起步，“十一五”“十二五”期間初步構建了污染土壤及場地修復的技術綜合管理體系，“十三五”啟動兩項國家重點研發計劃，撥款超26億元支持農田與場地治理關鍵技術研發。目前在藥劑設備和技術規模化應用方面已實現了跨越式發展，技術專利占全球60%以上，與發達國家的差距正在加快縮短[6]。若以“土壤修復”為關鍵詞在SooPAT數據庫進行檢索，截至2020年12月31日，我國土壤修復相關專利共8888項，2016—2020年發布的專利約占總數的87%，近5年研發速度顯著加快。排名在前20的專利申請人中科研院所約占55%，企業個人約占45%，社會資本投入研發積極性高。但從實際工程應用來看，技術轉化率較低，設備技術國產化水平仍待提升。
項目模式仍以EPC為主，其他模式尚在探索中
與土建工程類似，土壤修復工程多采用工程總承包模式（以下簡稱“EPC模式”）。該模式對承包方而言資金風險較低，但對業主而言資金壓力較大，且易導致經營生產的不穩定，長期來看制約了行業的發展。與EPC模式相比，政府和社會資本合作（PPP）模式等融資方法更加靈活，但土壤修復缺乏后續盈利點，多以與其他盈利模式清晰的項目打包發行為主。隨著對國家近期鼓勵的“土壤修復＋”模式（如EOD等）的探索實踐，行業或迎來新機遇。
“十四五”展望：行業進入高質量發展關鍵期
良好的生態環境是實現“雙循環”的重要基石，是樹立大國自信的重要基礎，除保護碧水藍天外，保障人民吃得放心、住得安心也尤為關鍵。“十三五”期間，我國基本建立土壤污染防治政策管理框架，使土壤污染加重趨勢得到初步遏制[7]，也推動行業實現了飛速發展，成績斐然。然而目前現實問題、矛盾仍然較多，與水、大氣、固廢治理行業相比，土壤修復行業積極性不足、自身發展動力不足，究其原因，主要是污染底數不清、責任落實不到位、資金短缺等，同時治理措施粗放、不規范競爭等問題也制約了行業規范化發展。與全球土壤修復行業占環保產業4%～5%的占比相比，我國土壤修復行業僅占環保產業的1%～2%，仍存在較大發展空間。根據“土十條”要求，土壤環境質量將由2020年的“加重趨勢得到初步遏制”到2030年扭轉為“穩中向好”，結合我國新發展理念以及2035年基本實現美麗中國等目標，預計土壤修復行業將在“十四五”時期進入高質量發展的關鍵期。
政府端：監管治理與市場化工具雙強化
一是將突出依法、科學、精準治污。首次全國土壤詳查及監測網建設預計于2020年年底完成，其成果將系統性指導“十四五”土壤污染防治工作，助力精準解決重點區域、重點行業、重點污染物問題，且土壤監測也將進入常態化，技術手段、制度建設和人才隊伍建設持續加強，監管能力進一步提升。
二是將進一步壓實各級政府責任。我國“十三五”規劃首次提出土壤環境約束性指標，但因為此前污染底數不清、監測能力建設不足等原因，難以實現有效的考核監督。目前國家正在組織相關實踐探索，待“土十條”終期考核完成后，相關經驗將助力“十四五”期間進一步落實各級政府職責，推動土壤污染防治工作。同時，土壤詳查結果將按照一定的程序、以合適的方式予以發布，將進一步加強信息公開、完善公眾參與機制。
三是將建設落實土壤污染責任制度體系。“誰污染、誰修復”的落實不到位長期以來限制了土壤修復行業發展。我國提出到2025年構建現代化環境治理體系，其中“落實各類主體責任”“嚴格落實‘誰污染、誰付費’政策導向”是重要的組成部分。生態環境部目前正在編制建設用地、農用地土壤污染責任人認定暫行辦法，預計將于“十四五”出臺實施，將結合監管執法進一步壓實污染責任人責任。
四是將完善市場化工具改善資金短缺問題。因污染底數不清、資金需求規模不明等原因，“十三五”時期部分地區存在土壤污染防治專項資金落地難、使用效益偏低等問題；省級基金等投融資機制、“土壤修復＋”模式等也尚未成熟。各地目前正在加快推進試點示范工作，如何在各類探索的經驗基礎上，進一步強化政策引導，合理調動市場投入土壤修復的積極性，將是“十四五”時期土壤污染防治工作的重要內容之一。
五是將不斷完善標準規范體系建設。目前我國土壤環境標準規范仍然存在背景值和環境基準嚴重不足以及缺乏技術規范性文件等問題，難以支持國家及區域土壤環境標準化和差異化管理。在土壤詳查與監測網堅實數據支撐下，生態環境部等有關部門正在土壤環境標準、原位熱脫附等技術規范、污染土壤與修復植物資源化利用、污染地塊修復后期管理等方面加大研究力度，將持續完善標準規范體系，推動行業規范化發展。
需求端：業務需求向多元化、精細化轉變
一是在業務對象方面，將逐漸轉向在產企業監測修復等，存量需求也將得到不斷挖掘。盡管整體上市場仍將聚焦于歷史遺留或關停搬遷產生的工業污染場地，但隨著修復工作的推進及對企業環境管理的日趨規范，重心將逐步轉向對新建、在產企業的地塊監測、修復與風險管控。此外，存量地塊中除目前重點關注的有色金屬礦采選、有色冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業以及危險廢物與生活垃圾處理等場地，其他地塊需求也或將得到不斷挖掘，如結合2019年3月生態環境部等五部委印發的《地下水污染防治實施方案》中對加油站等區域周邊地下水調查評估以及防滲改造等工作部署以及美國、比利時等發達國家的治理經驗，加油站調查修復需求或將涌現。
二是在業務構成方面，咨詢服務業務發展空間大。一方面，根據每十年一次的土壤詳查及常態化工作中的土壤監測網等任務安排，土壤調查監測需求將穩定釋放；在“預防優先、風險管控”的大方向指引下，隨著土壤環境管理的規范化，準確研判土壤污染風險以及監測土壤污染情況將成為新建與在產項目土壤污染防治的首要要求。另一方面，參照國內外先進經驗，充分的前期調查投入將有效降低修復工程投入并提高治理準確性，隨著對精細化要求的提升，修復工程前期調查、評估、設計等咨詢服務的投入預計也將得到加大，推動修復工程由“土方”工程向方案設計和工程設計主導轉變。綜合以上判斷，土壤修復咨詢服務業將有較大發展機遇。
三是在城鄉分布方面，農村土地修復項目熱度或將提升。在我國全面消除絕對貧困之際，全面推進鄉村振興、牢牢把住糧食安全主動權被擺在了越來越重要的位置上。習近平總書記在2020年12月28—29日召開的中央農村工作會議上強調，構建新發展格局，把戰略基點放在擴大內需上，農村有巨大空間，可以大有作為。要加快發展鄉村產業，要落實最嚴格的耕地保護制度，要加強農村生態文明建設，加強土壤污染等治理和修復。隨著2019年修訂的《土地管理法》的正式實施，支持集體經營性建設用地直接入市等一系列措施為優化鄉村土地利用作出重大改革；在資金方面，根據2020年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，預計到“十四五”期末，每年將給農村建設帶來超過3000億元的新增資金，其中多項重點支持范圍涉及土壤與生態修復等。綜合以上判斷，“十四五”農村耕地以及建設用地污染防治需求或將進一步提升，但整體上仍將以胡煥庸線以東南的地區為主戰場。
四是在服務模式方面，“系統治理＋開發”需求將提升。隨著生態文明建設、“綠水青山就是金山銀山”理念在全國范圍內的推行以及生態產品價值實現等的探索實踐，土壤環境安全與土地開發、生態環境的結合將更加緊密，水、氣、土、固聯防共治（以地下水、固廢為主）、山水林田湖草共治、“修復＋開發”等“系統治理＋開發”模式或將為土壤修復帶來新的增長點。
供給端：模式與技術突破推動行業變革
一是在模式方面，“系統治理＋開發”或將加快競爭格局變化。未來隨著“系統治理＋開發”項目機會的不斷涌現，對行業企業服務與融資能力也相應地提出了更高要求，或將帶來兩大變化。一方面，或將推動從業企業特別是龍頭企業，加大在環境綜合治理、生態系統修復以及土地開發等項目上的聯系與布局，使企業由單一的土壤修復服務商向城市、鄉村或工業生態環境綜合服務商轉變。另一方面，關聯產業的專業服務商（如固廢處理企業、水處理企業、地產開發企業等）也或將加大土壤修復業務布局，行業競爭將進一步白熱化，甚至推動行業加快進入整合期。
二是在技術方面，掌握獨門絕技的企業將開辟新的發展道路。對技術提升的需求主要體現在兩方面：一方面，對設備國產化的需求仍然較大；另一方面，對精細化、綠色高效技術研發應用的需求在不斷提升，包括低成本、綠色高效和可持續的原位水土共治、風險管控及配套的監測管理、在產企業修復、技術耦合等，能夠在技術中得到突破的企業將占領發展新高地。
