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? ? 在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項目到現(xiàn)在，已經(jīng)有十幾年歷史。隨著近兩年，PPP模式被熱捧，不少項目快速上馬，建設(shè)運營中存在的問題也集中爆發(fā)。
? ? 對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會對存在問題進行調(diào)研。近期，全國工商聯(lián)環(huán)境商會完成了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》報告，并上交給國家發(fā)改委。
? ? 調(diào)研報告指出，目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中主要存在六大問題。
? ? 環(huán)保PPP盛宴看上去很美，但未必真的好吃。
? ? 近期，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會完成了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》(以下簡稱《調(diào)研》)，并上交給國家發(fā)改委。
? ? “由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的委托方基本為地方政府部門，環(huán)保企業(yè)在項目執(zhí)行過程中傾向于與各地政府維護良好關(guān)系，適當妥協(xié)讓步以利于項目的長期運營。”全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華對記者介紹，目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能夠以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。
? ? “如果說到違約情況的話，可能政府與企業(yè)雙方都會存在，且以部分違約形式存在的居多。”上海濟邦投資咨詢有限公司董事總經(jīng)理張燎對記者分析。
? ? 駱建華介紹，“我們經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中，主要存在六類問題。但大多數(shù)環(huán)保企業(yè)出于要維護與地方政府的關(guān)系考慮，不愿意公開談?wù)撟约河龅絾栴}的具體PPP項目。”
? ? 應(yīng)收賬款延期或不足額支付現(xiàn)象突出
? ? 《調(diào)研》指出，環(huán)保PPP項目存在的第一個問題是應(yīng)收賬款延期或不足額支付。
? ? 具體而言，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門基本較少。
? ? 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間(月付或季付)出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關(guān)運營成本，實質(zhì)上以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。多數(shù)企業(yè)認為，對于市政公用項目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強服務(wù)費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預(yù)算列支管理，保證及時足額支付。
? ? 環(huán)保PPP項目存在的第二個問題是邊界模糊責任界定。環(huán)保企業(yè)在承接項目前都對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進行反復(fù)論證，對可能發(fā)生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，還會出現(xiàn)爭議。例如，垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)，在建設(shè)過程或完工后，即使項目通過環(huán)評并符合國家和地方的各項環(huán)保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運營。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，對于此類與當?shù)毓姕贤ǖ呢熑危唧w由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。
? ? “這個問題很重要，但在技術(shù)層面是可以解決。”張燎指出，雙方都有責任，但處于更多主動地位的地方政府更容易改變這個局面。“地方政府的問題在于公共管理方式比較粗略，過于偏向PPP項目整體的規(guī)模，而對合同條款約定不詳細。這種管理方式需要細化。”
? ? 同時，環(huán)境服務(wù)業(yè)商會發(fā)現(xiàn)環(huán)保PPP項目存在的第三個問題是，污水處理類項目實際處理量波動大。例如，市政項目中的污水進水量及垃圾日處理量實際值都遠高于合同約定處理量，給項目增加了額外壓力，長期超負荷運作使設(shè)備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現(xiàn)排水不達標的現(xiàn)象。
? ? 特許經(jīng)營合同條款有待完善
? ? 環(huán)保PPP項目存在的第四個問題特許經(jīng)營合同條款有待完善。
? ? 駱建華指出，規(guī)范詳細的合同條款是保障項目運營的關(guān)鍵，項目需要厘清設(shè)計責任和風險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。
? ? 其中，一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金或因排放標準提升導致的設(shè)備大規(guī)模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類似狀況正在得到改善。現(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費和排水設(shè)施服務(wù)費，以獲得市政公用設(shè)施的運營維護，就更易于調(diào)動社會資本的積極性。
? ? 另一類是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項目，進行精細化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導致政府未來在核定價格時出現(xiàn)了降價，打擊了企業(yè)進行技術(shù)革新的主動性。多數(shù)企業(yè)認為，政府相關(guān)部門應(yīng)在合同文本方面給予規(guī)范支持。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，環(huán)保PPP存在的第五個問題是公共利益與企業(yè)凈利的矛盾。環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機制歷來被社會資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時間調(diào)價的現(xiàn)象比較常見。價格調(diào)整機制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業(yè)爭議的焦點之一。
? ? 如重慶某供水公司已經(jīng)運行11年，其間只漲過一次水價。相對而言，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價周期和調(diào)價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項目內(nèi)部收益率約為6%~10%。而政府部門則以確保低價穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點，需要區(qū)分企業(yè)社會責任與政府公共責任。
? ? “政府作為PPP項目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”張燎分析。
? ? 此外，環(huán)保PPP存在的第六個問題是公共部門的管理問題。PPP項目的前期準備階段，談判過程中要就項目可行性、收益、來源保障等開展調(diào)研和評估，雙方準備和決策過程較長。期間政府主管部門負責PPP項目決策層領(lǐng)導的變化影響較大，而私營部門運營管理人員的變動基本無影響。
? ? 比如，某地政府為了完成上級政府的環(huán)境績效考核指標，要求某企業(yè)承擔某縣一個小型項目，承諾以后將其它縣區(qū)域內(nèi)的環(huán)保項目都打包給同一企業(yè)，但該領(lǐng)導簽約后調(diào)離了原崗位，新任領(lǐng)導擱置和拖延了原合約，事實上已經(jīng)形成違約。
? ? 再如，某地特許經(jīng)營協(xié)議注明分為多期，約定前期環(huán)境服務(wù)價格較低，后期工程升級改造再調(diào)整價格，但政府換屆后新任領(lǐng)導要在原址建設(shè)房地產(chǎn)項目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標。企業(yè)普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。
? ? “環(huán)保PPP項目現(xiàn)在還存在落地比較慢的問題，這一問題亟待引起主管部門的重視。”博天環(huán)境集團董事長趙笠鈞對記者表示。
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信息來源：21世紀經(jīng)濟報道
