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? ? 2017年，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)我國(guó)城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理基本情況及存在的問題進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合不同企業(yè)和地域分布、不同技術(shù)路線和爐型、不同規(guī)模、不同建設(shè)時(shí)段建設(shè)運(yùn)行的典型焚燒廠進(jìn)行了案例調(diào)研，主要情況如下：
一、城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠的基本情況
（一）焚燒發(fā)電是我國(guó)城市生活垃圾處理的主導(dǎo)發(fā)展方向。
近年來，我國(guó)城市生活垃圾在處理方式上呈現(xiàn)出焚燒發(fā)電比例逐年提高，填埋比例逐年下降的趨勢(shì)，焚燒發(fā)電正快速成為生活垃圾處理的主導(dǎo)方向。從2011年到2015年期間，城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠從109座增長(zhǎng)到205座，處理能力從2600萬噸增長(zhǎng)到6170萬噸，焚燒處理垃圾比例從19.86%增長(zhǎng)到34.25%，處理能力在2011年的基礎(chǔ)上提高2.37倍。按“十三五”規(guī)劃，到2020年底，大多數(shù)直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市（建成區(qū)）要實(shí)現(xiàn)原生垃圾“零填埋”，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。
（二）爐排爐是焚燒發(fā)電的主導(dǎo)技術(shù)路線和發(fā)展方向。
在焚燒發(fā)電技術(shù)中，以爐排爐型焚燒爐為主，其次為流化床型焚燒爐。在爐排爐的使用過程中，燃燒較為充分，系統(tǒng)運(yùn)行較為穩(wěn)定，無需添加煤或其他輔助燃料，產(chǎn)生的飛灰相對(duì)較少。單臺(tái)焚燒爐的容量相對(duì)較大，無需對(duì)垃圾進(jìn)行預(yù)處理。通過爐排的機(jī)械運(yùn)用，使?fàn)t內(nèi)垃圾實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、完全燃燒。循環(huán)流化床爐的燃燒速度相對(duì)較快，且爐內(nèi)無機(jī)械運(yùn)動(dòng)部件，使用壽命相對(duì)較長(zhǎng)。但是，循環(huán)流化床爐對(duì)進(jìn)爐垃圾的粒度（＜50mm）和熱值有要求，若垃圾顆粒過大或熱值不均勻，加之連續(xù)投料對(duì)爐膛溫度的影響，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定燃燒；在不添加輔助燃料的情況下，爐膛溫度波動(dòng)大，CO排放達(dá)標(biāo)較難。此外，對(duì)于循環(huán)流化床爐，垃圾在爐內(nèi)沸騰的狀態(tài)也全部依靠大風(fēng)量高壓的空氣，存在著電耗大、生產(chǎn)灰量大的問題，為后端煙氣凈化造成一定負(fù)擔(dān)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，循環(huán)流化床爐更適合于焚燒垃圾衍生燃料。
對(duì)2015-2017年新投運(yùn)的79個(gè)垃圾焚燒處理項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中有13座生活垃圾焚燒發(fā)電廠采用循環(huán)流化床工藝，66座生活垃圾焚燒發(fā)電廠采用爐排爐工藝，流化床占16.5%。由此可見，爐排爐是焚燒爐的主流工藝和發(fā)展方向。《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》（建城[2000]120號(hào)）也明確提出，垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎(chǔ)的成熟技術(shù)，審慎采用其它爐型的焚燒爐，禁止使用不能達(dá)到控制標(biāo)準(zhǔn)的焚燒爐。
（三）垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)裝備水平高、行業(yè)集中度高、區(qū)域聚集度高、企業(yè)平均規(guī)模大。
我國(guó)垃圾焚燒技術(shù)發(fā)展較晚，但發(fā)展速度快。國(guó)內(nèi)一批代表性企業(yè)如重慶三峰、光大國(guó)際、浙江偉明、中國(guó)天楹等企業(yè)在爐排爐關(guān)鍵技術(shù)爐排設(shè)計(jì)、制造、安裝等方面經(jīng)過引進(jìn)消化吸收已實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化并達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。煙氣后處理技術(shù)裝備方面，我國(guó)環(huán)保企業(yè)也達(dá)到國(guó)際同期水平。調(diào)研表明，2011年以后新建投運(yùn)的以爐排爐為主的垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)到GB18485-2014的排放要求，而早期建設(shè)的中小型垃圾焚燒發(fā)電廠及多數(shù)循環(huán)流化床爐焚燒發(fā)電廠存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
目前，國(guó)內(nèi)有100多家企業(yè)對(duì)城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行投資。按照建成規(guī)模統(tǒng)計(jì)，5家以上企業(yè)投資的垃圾焚燒總噸位數(shù)在1萬噸以上；按投運(yùn)和在建項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)模超萬噸的企業(yè)近15家。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，垃圾焚燒總噸位數(shù)排名前十位的企業(yè)占比達(dá)60%以上。
垃圾焚燒發(fā)電廠主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和華北地區(qū)。浙江、江蘇、廣東、山東、福建等省垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)數(shù)量位居前列。中部省份中，安徽、河南、河北、湖北、湖南、江西等省發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電的勢(shì)頭較為強(qiáng)勁。西部省份中，青海、西藏僅有1家垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)或在建項(xiàng)目。
（四）建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式以BOT為主，盈利水平穩(wěn)定。
垃圾焚燒行業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中商業(yè)模式最清晰的子行業(yè)，垃圾焚燒運(yùn)營(yíng)公司和政府簽訂BOT或BOO協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目收入主要來源于政府垃圾處置費(fèi)補(bǔ)貼和上網(wǎng)電費(fèi)。從收入端來看，垃圾焚燒運(yùn)營(yíng)不僅從政府處獲取補(bǔ)貼，還可以通過銷售電力獲得收入，盈利保障力度較大。按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，新建爐排爐焚燒廠主體設(shè)備全部國(guó)產(chǎn)化的投資估算不高于40萬元/（t/d）。從調(diào)研結(jié)果看，爐排爐焚燒發(fā)電廠的實(shí)際投資建設(shè)費(fèi)用在40-73萬元/（t/d）之間，循環(huán)流化床爐焚燒發(fā)電廠的實(shí)際投資建設(shè)費(fèi)用在23-37萬元/（t/d）之間。
政府垃圾處置費(fèi)的補(bǔ)貼與處理規(guī)模、生活垃圾焚燒發(fā)電廠投資、運(yùn)營(yíng)的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）等因素有關(guān)。一般情況下，政府垃圾補(bǔ)貼費(fèi)為60-100元/噸。從調(diào)研的結(jié)果來看，處理規(guī)模較大、飛灰、滲濾液處理不包括或部分包括的生活垃圾焚燒發(fā)電廠補(bǔ)貼較低，在35-60元/噸之間，規(guī)模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，基本在70元/噸以上。
按照發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào)文規(guī)定，每噸入廠生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)0.65元/千瓦時(shí)。根據(jù)調(diào)研反饋的結(jié)果，生活垃圾焚燒發(fā)電廠噸垃圾上網(wǎng)發(fā)電量平均在280千瓦左右，單爐規(guī)模較小的焚燒發(fā)電廠在200-250千瓦時(shí)，單爐規(guī)模較大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)到350千瓦時(shí)，大部分電廠都能拿到0.65元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼價(jià)格，但也有少數(shù)幾家電廠的補(bǔ)貼價(jià)格在0.4-0.6元/千瓦時(shí)之間。
此外，不同電廠間的垃圾處理成本受投資運(yùn)營(yíng)年限、折舊、規(guī)模、運(yùn)行負(fù)荷、人力管理成本、單位投資額、飛灰處理方式、滲濾液處理方式等因素影響存在明顯差別，準(zhǔn)確的成本核算是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，如調(diào)研案例中南方某發(fā)達(dá)城市1200噸/天規(guī)模的爐排爐電廠，每年凈收益約為4637萬元。對(duì)于爐排爐生活垃圾焚燒發(fā)電廠，大多數(shù)電廠的處理總成本為200-250元/噸。總體來看，多數(shù)運(yùn)行正常的垃圾焚燒發(fā)電廠具有較為穩(wěn)定的盈利水平。
二、城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠的存在問題及原因分析
（一）垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)違法、超標(biāo)現(xiàn)象普遍，刺激放大了“鄰避效應(yīng)”。
垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)居民投訴頻繁，環(huán)境違法率高。尤其是循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠，超標(biāo)排放問題更加突出，超標(biāo)排放現(xiàn)場(chǎng)更加普遍。由此，進(jìn)一步刺激放大了“鄰避效應(yīng)”，造成多地多個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目已停建或緩建。
在用企業(yè)存在一氧化碳、二氧化硫、顆粒物、氮氧化物和二噁英等大氣污染物超標(biāo)排放的行為，多家企業(yè)還存在非法處置飛灰、未按規(guī)定進(jìn)行飛灰處理處置等固廢（危廢）管理不規(guī)范的環(huán)境違法行為。違法和超標(biāo)排放的原因主要有以下幾點(diǎn)：
一是技術(shù)工藝先天不足。如循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠，由于生活垃圾的尺寸以及熱值特性不均勻，特別是在添加煤量減少的情況下，很難在流化床的爐膛中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定燃燒，具體表現(xiàn)為流化床焚燒發(fā)電廠焚燒煙氣不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象較多。
二是環(huán)保行政主管部門監(jiān)管能力有限，市縣級(jí)環(huán)保部門難以承擔(dān)日常監(jiān)管職責(zé)。此外，在監(jiān)測(cè)能力上，省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門普遍不具備二噁英監(jiān)測(cè)能力，致使監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的相關(guān)要求難落實(shí)。
三是不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定運(yùn)行維護(hù)煙氣處理系統(tǒng)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果反饋，部分電廠認(rèn)為部分地區(qū)垃圾處理費(fèi)補(bǔ)貼和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼不到位，從而降低石灰、活性炭等物料的投加量。
四是電廠本身日常運(yùn)行管理能力不足。一些公司重視拿項(xiàng)目，不重視生活垃圾焚燒發(fā)電廠的運(yùn)行管理。垃圾焚燒發(fā)電廠專業(yè)技術(shù)人員不足、造成日常運(yùn)行維護(hù)不到位。
此外，生活垃圾焚燒發(fā)電廠飛灰處理標(biāo)準(zhǔn)要求高、而處理能力不足、監(jiān)管不到位等也是造成生活垃圾焚燒發(fā)電廠違法、超標(biāo)多的重要原因。
（二）生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展快，人力資源、管理能力存在不足。
目前，我國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目處于快速發(fā)展階段，各類企業(yè)、各路資金蜂擁而入。一些企業(yè)資金、實(shí)力不足，為追求利益，建設(shè)、運(yùn)行偷工減料；一些企業(yè)缺少生活垃圾焚燒發(fā)電廠運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)與能力；一些企業(yè)注重拿項(xiàng)目、盲目圈地，不注重生活垃圾焚燒發(fā)電廠運(yùn)營(yíng)管理，技術(shù)人員、管理能力都明顯不足；這些企業(yè)運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠往往運(yùn)行水平不高、超標(biāo)排放就會(huì)常常發(fā)生。
（三）生活垃圾焚燒發(fā)電廠的監(jiān)管不到位。
生活垃圾焚燒發(fā)電廠主管部門是住建部門（地方城市多為環(huán)衛(wèi)部門），生活垃圾主管部門有駐廠監(jiān)管代表，主要監(jiān)管進(jìn)廠生活垃圾量，受專業(yè)技術(shù)人員、資金以及設(shè)備等因素限制，很難對(duì)生活垃圾焚燒廠的環(huán)保排放實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。目前，大多數(shù)生活垃圾焚燒發(fā)電廠實(shí)際運(yùn)行主要靠“自律”，一些缺乏社會(huì)責(zé)任的企業(yè)往往會(huì)不嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求。
三、針對(duì)問題提出的措施建議
（一）加強(qiáng)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染物排放的監(jiān)管。
建議各地加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，倒逼企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保主體責(zé)任，提高精細(xì)化管理水平，嚴(yán)格控制污染物的排放。加大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管頻次和力度，對(duì)違法超標(biāo)行為進(jìn)行曝光，并給予嚴(yán)厲處罰。
（二）加大對(duì)規(guī)模較小、未達(dá)額定規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)保監(jiān)管。
這類焚燒廠單位成本較高、收益較低，建議給予重點(diǎn)關(guān)注，加大監(jiān)管頻次，對(duì)于違約情況加大處罰力度。對(duì)于中標(biāo)企業(yè)惡意違約或不能履約的情況，依照特許經(jīng)營(yíng)合同或相關(guān)法律法規(guī)，給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰或行政處罰，必要時(shí)終止特許經(jīng)營(yíng)合同。
（三）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家垃圾焚燒發(fā)電廠工程建設(shè)和污染物控制的標(biāo)準(zhǔn)要求。
重點(diǎn)支持大中型爐排爐焚燒發(fā)電廠的建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有不能實(shí)現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、早期建設(shè)的中小型焚燒發(fā)電廠和循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠進(jìn)行限期整改，對(duì)改造后仍無望達(dá)標(biāo)的建議關(guān)停。
（四）加快完善垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在線監(jiān)控體系。
盡早實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的全覆蓋，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)直接與國(guó)家污染源監(jiān)控平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。將爐膛溫度、CO濃度等要素納入重點(diǎn)監(jiān)控范圍，當(dāng)爐膛溫度低于850度和CO濃度超標(biāo)時(shí)，要求企業(yè)對(duì)二噁英指標(biāo)開展自行監(jiān)測(cè)，自證守法。
（五）加強(qiáng)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染排放信息公開。
建議各級(jí)環(huán)保部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)信息公開的工作程序和工作機(jī)制，搭建統(tǒng)一的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染排放信息發(fā)布平臺(tái)，規(guī)范信息發(fā)布內(nèi)容，確保發(fā)布信息準(zhǔn)確、及時(shí)。
（六）積極探索開展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。
給予專項(xiàng)資金支持，制定垃圾焚燒企業(yè)運(yùn)行和環(huán)保績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期組織第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，以此督促企業(yè)誠(chéng)信守法。
