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中國是人口大國、農(nóng)業(yè)大國，又處于工業(yè)化后期和新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)期，每年來自工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源和生活源的各類固體廢物總量近百億噸。中國政府高度重視固體廢物管理，20世紀(jì)70年代就將“廢渣”治理作為環(huán)境治理的重點(diǎn)，不斷通過完善法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)固體廢物減量化、資源化和無害化。
近年來，特別是黨的十八大以來，國家通過優(yōu)化完善依法治理體系，大力推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域深化改革，部署實(shí)施了禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革、普遍推行垃圾分類制度、“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)等重點(diǎn)工作，固體廢物治理體系和治理能力得到顯著提升。與此同時，針對全球關(guān)注的塑料污染治理問題，中國政府率先垂范、勇于探索，為其他國家和地區(qū)提供了有益的借鑒。
建章立制，固體廢物污染防治的法規(guī)制度體系日臻完善
中國自1995年就制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》），建立了固體廢物申報登記制度、危險廢物經(jīng)營許可證制度等核心制度，為防治固體廢物污染環(huán)境、保障公眾健康提供了法律依據(jù)。隨著管理的需要，《固廢法》2004年第一次修訂，2013年、2015年、2016年分別對特定條款進(jìn)行了修正，2020年再次進(jìn)行修訂，并經(jīng)十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過。新修訂的《固廢法》堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，突出問題導(dǎo)向，強(qiáng)化政府及有關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任，進(jìn)一步夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，大幅提高處罰力度，將逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口、實(shí)施生活垃圾分類、工業(yè)固體廢物排污許可、危險廢物分級分類監(jiān)管、重大疫情醫(yī)療廢物應(yīng)急處置等重要制度寫入法律，為新時代全面加強(qiáng)固體廢物污染防治，推進(jìn)中央改革措施落地和打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了堅強(qiáng)法律保障。
與此同時，以《固廢法》為龍頭，以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的治理體系日趨完善。國務(wù)院制定（修訂）了危險廢物經(jīng)營許可、醫(yī)療廢物管理、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理、報廢汽車回收管理等行政法規(guī)。相關(guān)部門按照職責(zé)分工，制定了一系列部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)指南，固體廢物管理制度體系逐步完善。在危險廢物方面，建立了危險廢物鑒別、申報登記和轉(zhuǎn)移聯(lián)單等8項(xiàng)制度，涵蓋了危險廢物產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)運(yùn)、利用處置的全過程；在電子廢物方面，明確了名錄、規(guī)劃和基金補(bǔ)貼等4項(xiàng)制度，制定了基于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的電子廢物管理辦法；在生活垃圾方面，發(fā)布了生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理等相關(guān)管理規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范100余項(xiàng)；在工業(yè)固體廢物和農(nóng)業(yè)廢棄物方面，出臺了促進(jìn)資源綜合利用和無害化處置的相關(guān)管理辦法和技術(shù)文件。
深化改革，不斷提升固體廢物綜合治理效能
一是普遍推行垃圾分類和資源化利用制度。2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，明確要求在直轄市、省會城市、計劃單列市以及第一批生活垃圾分類示范城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。2019年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。2020年9月1日，中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》，要求從落實(shí)城市主體責(zé)任、推動群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)、完善配套支持政策等方面入手，加快構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類長效機(jī)制，樹立科學(xué)理念，分類指導(dǎo)，加強(qiáng)全鏈條管理。目前，絕大部分地級以上城市已經(jīng)啟動生活垃圾分類工作，生活垃圾分類成為新時尚，再生資源回收比例和質(zhì)量穩(wěn)步提升。
二是危險廢物（含醫(yī)療廢物）處理處置領(lǐng)域補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)成效顯著。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于提升危險廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力和環(huán)境風(fēng)險防范能力的指導(dǎo)意見》，推動地方提升危險廢物利用處置能力。2020年，國家發(fā)展改革委牽頭印發(fā)《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》，加快推進(jìn)醫(yī)療廢物處置能力建設(shè)，補(bǔ)齊醫(yī)療廢物處置短板。截至2019年底，全國危險廢物利用處置能力接近1.1億噸/年，相比2012年（3238.7萬噸/年）增長2.4倍。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，生態(tài)環(huán)境部緊緊圍繞“兩個100%”，即全國所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)及設(shè)施環(huán)境監(jiān)管與服務(wù)100%全覆蓋，醫(yī)療廢物、醫(yī)療污水及時有效收集和處理處置100%全落實(shí)，指導(dǎo)督促各地抓緊抓實(shí)抓細(xì)有關(guān)工作，堅決打好疫情醫(yī)療廢物防控阻擊戰(zhàn)。目前，國家各有關(guān)部門正在組織實(shí)施醫(yī)療機(jī)構(gòu)廢棄物綜合治理，進(jìn)一步提高醫(yī)療廢物等廢棄物的規(guī)范化管理水平。
三是開展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，推進(jìn)城市固體廢物管理綜合改革。“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。自2019年以來，廣東省深圳市等“11+5”個城市和地區(qū)編制印發(fā)試點(diǎn)建設(shè)實(shí)施方案，建立試點(diǎn)工作推進(jìn)體制機(jī)制，將推進(jìn)試點(diǎn)工作與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相融合、相促進(jìn)，著力推動制度、技術(shù)、市場監(jiān)管體系建設(shè)，初步形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式。
聚焦難點(diǎn)，持續(xù)深化塑料污染綜合治理工作
治理塑料污染已經(jīng)成為國際社會的普遍共識，在聯(lián)合國環(huán)境大會、二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會等國際多邊場合，均提出全球共同應(yīng)對塑料污染的相關(guān)倡議。塑料污染防治涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、國際貿(mào)易、回收處置等多個環(huán)節(jié)、多個部門，治理難度非常大。中國是發(fā)展中大國，在全球共同應(yīng)對塑料污染問題上，始終積極發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，把倡議變成行動，把理念轉(zhuǎn)為實(shí)踐，為全球共同應(yīng)對塑料污染貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。
一是以限制塑料購物袋為抓手，減少塑料制品使用。早在2007年12月31日，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（以下稱“限塑令”）。“限塑令”實(shí)施后，2015年全國主要商品零售場所塑料購物袋年使用量較2010年減少2/3。這對于節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、積極應(yīng)對全球氣候變化發(fā)揮了重要作用。
二是強(qiáng)化全鏈條管理、多部門合作，推動建立形成治理塑料污染的長效機(jī)制。為更有效解決“白色污染”這一老百姓身邊的突出環(huán)境問題，2020年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》。各部門各地方迅速行動，相繼作出部署安排。生態(tài)環(huán)境部牽頭配合全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，自9月1日正式實(shí)施，加強(qiáng)了塑料污染防治相關(guān)要求，對農(nóng)用薄膜、包裝物、一次性塑料制品的污染防治作出明確規(guī)定，同時明確了相關(guān)違法行為的法律責(zé)任，大幅提高了法律威懾力，為塑料污染治理提供了法治保障。發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》。市場監(jiān)管總局將超薄塑料購物袋等淘汰類產(chǎn)品納入年度執(zhí)法稽查工作重點(diǎn)，牽頭完善可降解塑料產(chǎn)品、快遞綠色包裝、限制商品過度包裝等關(guān)鍵領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門出臺《農(nóng)用薄膜管理辦法》，細(xì)化了農(nóng)膜生產(chǎn)、銷售、使用、回收等環(huán)節(jié)管理要求。商務(wù)部積極出臺商品零售、電子商務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)塑料污染治理的細(xì)化措施。國家郵政局印發(fā)《郵件快件綠色包裝規(guī)范》，推動出臺《郵件快件包裝管理辦法》。
同時，地方也在加快行動。截至目前，已有29個省份出臺了省級實(shí)施方案。北京市結(jié)合實(shí)施生活垃圾分類，于今年5月起組織開展塑料袋專項(xiàng)整治行動。河南省成立塑料污染治理工作專班，定期由省政府負(fù)責(zé)同志主持召開專題會議，統(tǒng)籌部署各項(xiàng)重點(diǎn)工作。青海省加大市場執(zhí)法力度，落實(shí)市場經(jīng)營主體責(zé)任。海南省持續(xù)推進(jìn)全省試點(diǎn)，搭建塑料污染治理信息化管理平臺。福建省、浙江省將治理塑料污染作為深化生態(tài)文明試點(diǎn)示范的重要內(nèi)容。隨著各項(xiàng)措施逐步落實(shí)到位，尤其是生活垃圾清運(yùn)和無害化處置能力大幅提升（2019年，城市生活垃圾無害化處置率達(dá)到99%以上，且生活垃圾焚燒占比約50%），我國塑料垃圾對河流、海洋等的影響日益減小。華東師范大學(xué)海洋塑料研究中心主任李道季等人的研究表明，2020年中國塑料垃圾入海量估值為25.71萬-35.31萬噸。國際學(xué)者由于沒有充分了解我國相關(guān)廢物管理政策措施，在進(jìn)行塑料垃圾入海量估算時參數(shù)選擇不合適，估算值普遍偏高，從而導(dǎo)致國際社會認(rèn)知不準(zhǔn)確。
三是全面禁止廢塑料進(jìn)口，為發(fā)展中國家做出表率。長期以來，部分發(fā)達(dá)國家打著國家貿(mào)易的幌子，將廢塑料披上再生資源的外衣，向發(fā)展中國家大量傾銷廢塑料，給當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重的環(huán)境污染，影響了工人和當(dāng)?shù)厝罕姷纳眢w健康。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康，中國自2017年開始實(shí)施禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革，大幅度削減固體廢物進(jìn)口種類和數(shù)量，明確提出到2020年年底基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口的目標(biāo)。針對廢塑料，中國自2019年起已全面禁止廢塑料進(jìn)口。中國禁止廢塑料進(jìn)口的舉措，促使發(fā)展中國家逐步覺醒。泰國、印度等東南亞國家先后效仿我國收緊固體廢物進(jìn)口政策。泰國擬于2021年起完全禁止可回收廢塑料進(jìn)口。印度于2019年修訂相關(guān)條例全面禁止進(jìn)口廢塑料。
四是積極參與和推動國際社會共同應(yīng)對塑料污染問題。2019年3月，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過了“海洋塑料垃圾和微塑料”“治理一次性塑料制品污染”兩項(xiàng)決議。作為專門管控廢物的國際公約，國際社會高度關(guān)注《巴塞爾公約》在防治塑料廢物污染方面發(fā)揮的作用。2019年5月4日-10日，在《巴塞爾公約》締約方會議第十四次會議上，我國代表團(tuán)積極參與有關(guān)加強(qiáng)塑料廢物越境轉(zhuǎn)移管控議題的談判，推動大會審議通過塑料廢物修正案。
通過這次附件修正，發(fā)展中國家首次獲得對進(jìn)入本國的塑料廢物相關(guān)信息的知情權(quán)，并有權(quán)拒絕這些塑料廢物的進(jìn)口，標(biāo)志著國際社會在源頭減少塑料廢物產(chǎn)生、管控塑料廢物越境轉(zhuǎn)移等方面邁出了實(shí)質(zhì)性一步。同時，大會審議通過《在巴塞爾公約下進(jìn)一步采取行動應(yīng)對塑料廢物》，從全生命周期的角度對塑料廢物提出了全球性的管理方案，包括塑料制品綠色設(shè)計和綠色生產(chǎn)、塑料廢物越境轉(zhuǎn)移控制和環(huán)境無害化管理等各方面。《巴塞爾公約》的相關(guān)決議使全球塑料廢物管控進(jìn)入了實(shí)操階段，全球防治塑料廢物污染框架基本建立。
作者單位：清華大學(xué)
